O tema da guerra fiscal entre os Estados tem sido abordado na mídia sob duas perspectivas, que ora priorizam seus aspectos negativos, ora enfatizam sua utilização como alternativa à ausência de políticas nacionais de desenvolvimento regional.
Conforme já amplamente divulgado, os Estados têm utilizado os benefícios fiscais do ICMS para estimular o crescimento da indústria local e compensar suas desvantagens competitivas. A decisão de instalação de uma empresa envolve a análise de diferentes características do local, como as condições de infraestrutura logística, acesso à cadeia de suprimentos (fornecedores), a estrutura de custos, a disponibilidade de mão de obra qualificada, o acesso a mercados consumidores etc. A concessão de benefícios fiscais procura interferir no processo de decisão de alocação do investimento privado, como forma de compensar o afastamento da empresa da localização ótima conforme os quesitos mencionados.
Se o Estado deseja oferecer um benefício fiscal em seu território, deve solicitar a aprovação dos demais Estados no âmbito do Confaz. Esse é o procedimento correto, constitucional. Entretanto, isso não vem ocorrendo na prática.
No curto prazo, há incremento da atividade local, aumento do emprego e renda, até os Estado vizinho aderir à mesma prática
A proposta inicial do governo de alteração do ICMS previa a unificação da alíquota interestadual em 4% ao longo de oito anos com a concomitante criação de fundos de compensação e de desenvolvimento regional. Assim, com a alíquota unificada em 4% sobraria pouco espaço para as manobras de guerra fiscal.
Parecia que tudo caminhava para um desfecho razoável até que começaram a desfigurar a proposta original por meio de lobbies locais e casuísticos, tudo em detrimento do interesse nacional. Da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal o projeto saiu com três alíquotas interestaduais (4%, 7% e deixando a Zona Franca de Manaus com alíquota privilegiada de 12%). Os defensores das alíquotas de 7% e 12% esquecem que a generalização dos incentivos fiscais reduz a sua eficácia no tempo. No curto prazo, há incremento da atividade local e consequente aumento do emprego e renda, até os Estados vizinhos aderirem à mesma prática. Ocorre então uma espécie de “leilão de incentivos”, mecanismo tão nocivo à indústria nacional porque afasta o investimento privado do local ótimo e instaura um clima de incerteza, já que os incentivos em sua maioria são inconstitucionais.
No caso da Zona Franca de Manaus (ZFM), sabe-se que a sua manutenção requer o esforço de todos Estados e da União, na concessão de benefícios fiscais de tributos federais e estaduais. Até mesmo os municípios brasileiros abrem mão de receitas em prol da ZFM, considerando a repartição do IPI. Não há mistério nem mágica: para um Estado manter um benefício fiscal, os demais Estados e/ou a União devem arcar com o ônus. A Resolução nº 13/2012 do Senado já privilegiou os produtos industrializados na ZFM ao excepcioná-la da regra do conteúdo de insumos importados. Aqui cabe lembrar também a exceção tendenciosa e desarrazoada incluída para o gás natural na mesma resolução.
Agora, um dos motivos impedientes dessa minirreforma é a não aceitação do Estado do Amazonas em reduzir a sua alíquota interestadual. A não redução implicará novo benefício fiscal – além daquele já contemplado na Resolução 13. Deve-se entender que os incentivos fiscais se justificam na medida em que compensam desvantagens competitivas. Encontrar o nível adequado de incentivos não é tarefa simples, mas o fato é que o modelo da ZFM vem oferecendo um bom desempenho de arrecadação ao Amazonas. Novos benefícios ocasionarão redundância de incentivos e desequilíbrio de competitividade no país.
O pacote de compensações oferecido pelo governo aos Estados parece estar à altura da proposta original de reforma: criação dos Fundos de Compensação e Desenvolvimento Regional e renegociação das dívidas estaduais com a União.
É importante que haja critérios técnicos nas compensações prometidas e que sejam destinadas a mudanças estruturais nas regiões menos competitivas. Cada Estado deve encontrar sua vocação econômica e desenvolvê-la de forma que a longo prazo não sejam necessários benefícios ou compensações. Uma vantagem de se ter uma política nacional de desenvolvimento regional é prover maior transparência nos repasses, sendo possível saber a quem, quanto e com que propósito foram feitos. Hoje os incentivos fiscais estaduais são concedidos por leis esparsas, muitas delas apenas autorizando que o Executivo assine “Termos de Acordo” com a empresa sem a devida publicação em Diário Oficial, constituindo um verdadeiro mundo obscuro.
É preciso olhar para além das divisas do próprio Estado e num horizonte maior que o próprio mandato. A reforma do ICMS está nas mãos do Senado Federal e o Brasil aguarda uma postura séria e técnica dos senadores da República.